Acele Kamulaştırma Müessesesi ve İptal Davası Süreçleri
Acele kamulaştırma; kamu idarelerinin bazı olağanüstü ve zorunlu şartlar baş gösterdiğinde, normal kamulaştırma prosedürlerinde mecburi olan uzun adli ve idari süreçleri daha sonraya erteleyerek, şahıslara ait özel mülkiyetli taşınmazlara derhal el koymasına imkan tanıyan, standart işleyişin tamamen dışında, kendine has ve son derece istisnai bir kamulaştırma usulüdür.
Olağan kurallara göre kamulaştırma; idarenin kanunlarla kendisine yüklenen kamu hizmetlerini (yol, okul, hastane vb.) ifa edebilmesi adına ihtiyaç duyduğu özel mülkiyetleri yasal yollardan kendi bünyesine katmasını sağlayan standart bir devlet işlemidir. Acele kamulaştırma ise, bu standart işleyişe kıyasla çok daha katı ve sıkı şekil şartlarına bağlanmış özel bir müdahale biçimidir.
Doğası gereği her kamulaştırma işlemi, temeline “kamu yararı” gerekçesini alarak kişilerin anayasal mülkiyet hakkını zorla sonlandırır. Tam da hakkın bu denli ağır sınırlandırılması sebebiyle işlem, yasalarca çok ciddi idari ve adli süreçlere tabi tutulmuştur. Olağan bir süreçte idarenin; kamu yararı kararını alması, arazide kıymet takdiri ve hazırlık süreçlerini tamamlaması, mülk sahiplerini pazarlık ve uzlaşmaya davet etmesi, uzlaşma sağlanamazsa mahkemede tapu iptal ve tescil davası açması mecburidir. Kamulaştırmayı yürüten idare, ancak mahkemece belirlenen bedeli ödeyip bu uzun süreçleri bitirdikten sonra o taşınmaz üzerinde fiili tasarruf yetkisine kavuşur. Oysa acele kamulaştırma modelinde; projeyi yürüten idareye daha işin en başında derhal tasarruf (el koyma) yetkisi verilerek, aciliyet gerektiren çok istisnai durumlarda kamunun telafisi güç devasa zararlara uğramasının önüne geçilmesi hedeflenmiştir.
Bu durum, acele kamulaştırmanın yasal zemini olan 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesinin resmi kanun gerekçesinde de çok net bir şekilde şöyle açıklanmıştır: “Acele ve istisnai hallerde, Kanunun önceki hükümlerine (olağan sürece) uyulmasının çeşitli sakıncalar yaratabileceği göz önüne alınarak, kamunun büyük zararlara uğramasının önlenmesi” amaçlanmıştır.
Acele Kamulaştırma Kararının Yasal Şartları Nelerdir? Acele kamulaştırma, ilgili kamu idaresine hedef taşınmaza daha mahkeme aşamasının en başında derhal fiilen girme imkanı sağlayan çok radikal ve istisnai bir metottur. Bu özel uygulamanın doğası gereği, taşınmazın tapudaki resmi mülkiyeti, tüm yasal süreç (bedel tespiti vb.) tamamlanana kadar asıl malikin üzerinde kalmaya devam eder. Fakat idare, mahkemeden aldığı ilk acele el koyma kararıyla birlikte taşınmaza hukuken ve fiilen nüfuz eder. Bu karar, idareye o taşınmazdan dilediği gibi ve en geniş çapta yararlanma yetkisi bahşeder. Kurum bu yetkiyle taşınmaz üzerindeki binaları anında yıkabilir, araziden yol veya kanal geçirebilir, devasa inşaatların temellerini atabilir ya da arazide başkaca kalıcı tasarruflarda bulunabilir.
İdareye bu denli sınırsız yetkiler sunan ve arazide bir daha eski haline getirilmesi imkansız devasa fiziksel değişiklikler yaratan bu kararın alınabilmesi, yasa koyucu tarafından ancak çok ağır bazı şartların varlığına bağlanmıştır. Bir acele kamulaştırma kararının hangi yasal zeminlerde verilebileceği hususu, Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesinde üç ana başlık altında sınıflandırılmıştır:
1. Yurt Savunması İhtiyacının Ortaya Çıktığı Durumlarda Acele Kamulaştırma Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesi öncelikle, 3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu’nun tatbik edilmesini gerektiren, yani doğrudan doğruya “yurt savunması” ihtiyacının baş gösterdiği hallerde acele kamulaştırma yapılmasına cevaz verir. İkinci Dünya Savaşı’nın zorlu atmosferinden hemen önce, 1939 yılında yürürlüğe konan bu Mükellefiyet Kanunu; vatan savunması noktasında ordunun acilen ihtiyaç duyabileceği her türlü taşınır ve taşınmaz malın hiçbir gecikme veya bürokratik engele takılmadan derhal temin edilebilmesi amacıyla düzenlenmiştir.
Ancak acele kamulaştırmanın 3634 sayılı bu yasa kapsamında işletilebilmesi; fiili bir savaş durumu, genel seferberlik ilanı veya savaş tehlikesinin kapıya dayandığı ağır kriz ve uluslararası gerginlik dönemleriyle sınırlandırılmıştır. Hukukçular, bu olağanüstü durumlarda bile çok hassas bir noktaya dikkat çekerler: Acele kamulaştırma kararı, bireyin özel mülkiyetine derhal el koymakta ve günün sonunda bu hakkı kalıcı olarak ortadan kaldırmaktadır. Dolayısıyla ortada bir vatan savunması zorunluluğu olsa dahi, eğer hedeflenen o acil kamu yararına o taşınmaza sadece “geçici olarak el koymak” (işgal etmek) suretiyle ulaşılabiliyorsa, mutlaka bu daha hafif yöntem tercih edilmelidir. Özel mülkiyeti temelli olarak yok eden acele kamulaştırma kararı yerine, mülkiyet hakkının özünü koruyan geçici el koyma yolları işletilmelidir. Özetle acele kamulaştırma; özel mülkiyeti kalıcı olarak bitiren bir işlem olduğundan, daima en son çare ve sadece en zorunlu, istisnai hallerde başvurulacak bir yöntem olarak kalmalıdır.
2. Özel Kanunlarda Öngörülen Olağanüstü Durumlarda Acele Kamulaştırma Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesinde işaret edilen bir diğer önemli şart ise, farklı sektörel alanları düzenleyen “özel kanunlarda” gösterilen olağanüstü durumlardır. Eğer devletin idari bir kurumuna, kendi uzmanlık ve faaliyet alanıyla ilgili özel bir yasada “aciliyet gerektiren ihtiyaç durumlarında acele kamulaştırma yapabilir” şeklinde açık bir yetki verilmişse, bu kural işletilir. Bu durumdaki acele kamulaştırma şartı, idarenin doğrudan kendi teşkilat veya sektör kanunundan doğan yasal bir düzenlemedir. İdarelere böylesi geniş bir acele kamulaştırma yetkisi tanıyan özel yasalardan başlıcaları şunlardır:
- 3213 Sayılı Maden Kanunu
- 4646 Sayılı Doğalgaz Piyasası Kanunu
- 2634 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunu
- 6491 Sayılı Türk Petrol Kanunu
- 6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu
- 4737 Sayılı Endüstri Bölgeleri Kanunu
- 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun (Kentsel Dönüşüm)
Yukarıda sıralanan bu özel kanunların ilgili maddelerindeki düzenlemeler sebebiyle, o kurumlara kendi sahalarındaki faaliyetler için acele kamulaştırma yetkisi verilmiştir. Fakat burada asla gözden kaçırılmaması gereken çok kritik bir husus vardır: Bir özel kanunda idareye acele kamulaştırma yetkisi verilmiş olması, o kuruma “her istediği projede” bu yetkiyi kafasına göre kullanma hakkı vermez. Yüksek Mahkeme kararlarına göre, özel yasalarda yer alan bu yetkiler; ancak durumun gerçekten “olağanüstü” olduğu ve projenin gecikmesinde kamunun ağır bir zarara uğrayacağı hallerle sınırlı tutulmalıdır. Acele kamulaştırma başlı başına istisnai bir kurum olduğundan, idare ancak yukarıdaki katı aciliyet şartları fiilen oluştuğunda bu gücünü sahaya sürebilir.
Nitekim Danıştay, ilgili idarenin sadece kendi özel kanununda yazan yetkiye dayanarak yaptığı acele kamulaştırma işlemlerini otomatik olarak hukuka uygun bulmamıştır. Yüksek Mahkeme, o özel yetkinin ötesinde, Kamulaştırma Kanunu’nda asıl aranan “olağanüstü aciliyet” durumunun o somut olayda gerçekten var olup olmadığının da yerel mahkemece titizlikle araştırılmasını emretmiş ve bu inceleme yapılmadan verilen kararları bozmuştur. Danıştay ve Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik içtihatları son derece nettir: İlgili idare (örneğin EPDK), özel kanunundan doğan acele kamulaştırma yetkisini ancak ve ancak Kamulaştırma Kanunu’nun özünde yatan o olağanüstü ve acele hallerin varlığı halinde kullanabilir. Bu sebeple idareler, acele kamulaştırma yetkisini sınırsız, denetimsiz ve keyfi bir şekilde her kamulaştırma işleminde kullanamazlar. İdarenin tesis edeceği acele kamulaştırma işlemi; mutlak surette durumun yakıcı aceleliğinden kaynaklanmalı, tartışmasız bir kamu yararı gözetilmeli ve projenin gecikmesi durumunda kamunun büyük bir zarara uğrama ihtimali somut olarak bulunmalıdır. Kanundaki bu ana unsurlar gözetilmeden, sadece özel kanundan doğan yetkiye sığınılarak yapılan bir acele kamulaştırma işleminde hukuka uyarlıktan kesinlikle söz edilemez.
3. Bakanlar Kurulunca (Günümüzde Cumhurbaşkanlığınca) “Acelelik Kararı” Alınacak Haller Kanun uyarınca acele kamulaştırma kapısını aralayan üçüncü ve son durum ise; bizzat en üst yürütme organı (geçmişte Bakanlar Kurulu, yeni sistemde Cumhurbaşkanı) tarafından o duruma özel olarak bir “Aceleliğine Karar” verilmiş olmasıdır. Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesi uyarınca; acilen yapılması gereken bir yatırımı bulunan ilgili idare, en üst makama (Bakanlar Kurulu/Cumhurbaşkanlığı) başvurarak söz konusu taşınmazlar için “acele kamulaştırma yapılabilmesine izin veren” bir karar çıkartılmasını talep edebilir. Ancak idare bu talebi yaparken, kararı gerektiren sebepleri ve neden bu kadar acil olduğunu son derece somut ve maddi gerekçelerle ortaya koymak zorundadır.
Yürütme organı, ilgili idarenin sunduğu bu başvuruyu haklı ve inandırıcı bulursa, idarenin o işlemi normal değil de acele kamulaştırma prosedürüyle yerine getirmesine olanak sağlayan o meşhur “Acelelik Kararı”nı verir. Bu karar son derece yetkiye sıkı sıkıya bağlı bir işlemdir; sadece Bakanlar Kurulu (Cumhurbaşkanı) tarafından alınabilir ve bu yetkinin alt kademedeki başka bir kuruma veya makama devredilmesi kesinlikle imkansızdır. Nitekim geçmişte, Bakanlar Kurulu’nun kendisine ait olan acelelik kararı alma yetkisini Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na (EPDK) devrettiği bir işlem, Danıştay tarafından yetki gaspı gerekçesiyle derhal iptal edilmiştir. İdarelerin acele kamulaştırma yapabilmesinin önünü açan bu kararlar kesinlikle yargısal denetimden muaf değildir. En üst makamlarca alınan ve uygulamayı başlatan bu tür kararlar, eğer Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesindeki o ağır şartları (olağanüstülük, aciliyet) taşımıyorsa, Danıştay tarafından birçok kez iptal edilmiş ve hukuk dışı bulunmuştur.
“Acelelik Kararı”nın Hukuken Taşıması Gereken Unsurlar
- Sınırları belirsiz, son derece genel nitelikte ve hedefsiz (ölçüsüz) bir “Acelelik Kararı” kesinlikle alınamaz. Danıştay kararlarında; konu veya bölge yönünden hiçbir sınır getirmeyen, ileride yapılacak olan tüm sıradan işlemlerde dahi acele kamulaştırma hükümlerinin otomatiğe bağlanması sonucunu doğuracak türden genel geçer kararların hukuka aykırı olduğu vurgulanmıştır. Yüksek Mahkeme, bu tarz toptancı kararların vatandaşın mülkiyet hakkının korunması, kullanılması ve sınırlandırılması konusunda devasa bir hukuki belirsizlik yarattığına hükmetmiştir. Danıştay’ın bu iptal kararlarındaki temel felsefesi; “Acelelik Kararı” silahının bireyin kutsal mülkiyet hakkına yönelik ölçüsüz ve keyfi bir müdahaleye dönüşmesini engellemektir. İdarenin iddia ettiği kamu yararı ile vatandaşın temel hak ve özgürlükleri arasındaki o hassas dengeyi sağlamak yargısal denetimin varlık sebebidir.
- Yayınlanan bir “Acelelik Kararı”nda, hangi taşınmazların acele kamulaştırılacağının (ada, parsel bazında) tek tek ve ayrı ayrı gösterilmesi zorunludur. Danıştay, alınan Acelelik Kararlarında el konulacak her bir taşınmazın, o taşınmaza özgü kamulaştırma sebepleriyle birlikte karara ekli listelerde şüpheye yer bırakmayacak şekilde açıkça belirtilmesi gerektiğine hükmetmiştir.
- Bir Acelelik Kararının hukuken geçerli olabilmesi için ortada gerçekten sıradışı ve “olağanüstü” bir kriz veya ihtiyaç durumu olmalıdır. Bu kararın yasal meşruiyeti, doğrudan doğruya Kanunun 27. maddesinde tek tek sayılan o özel ve istisnai koşulların sahada fiilen var olmasına bağlıdır. Ayrıca alınan kararın tartışmasız bir kamu yararı taşıması ve altının çok somut, tatmin edici gerekçelerle doldurulması şarttır.
Acele Kamulaştırmada Alınan Acelelik Kararına İtiraz Süreci En üst yürütme organı tarafından alınan bu acelelik kararlarına karşı elbette idari yargıda iptal davası (itiraz) açılabilir. Danıştay, acele kamulaştırma sürecinin startını veren bu “Acelelik Kararı”nın aslında “genel düzenleyici nitelikte” yüksek bir idari işlem olduğunu belirtmiştir. Bu nedenle dava açma sürelerinin de bu niteliğe uygun olarak hesaplanması gerektiği vurgulanmıştır. Yüksek Mahkeme, Resmi Gazete’de yayımlanan bu karara karşı ilgililerin dava açma süresinin doğrudan ilan (yayımlanma) tarihiyle birlikte işlemeye başlayacağını; ancak eğer idare daha sonradan bu genel karara dayanarak taşınmaz maliki hakkında somut bir “uygulama işlemi” (örneğin tebligat) tesis ederse, dava açma süresinin yeniden başlayacağını içtihat etmiştir. Bu durumda davacı, kendisine yapılan o somut uygulama işlemiyle birlikte, o işlemin yasal dayanağı olan asıl Bakanlar Kurulu / Cumhurbaşkanı kararına karşı da yasal süresi içinde iptal davası açabilecektir. İlanı zorunlu olan genel düzenleyici işlemlere karşı dava açma süresi kural olarak, Resmi Gazete’deki ilan tarihini izleyen günden itibaren altmış (60) gündür.
Danıştay kararlarında çok kritik bir bağ daha kurulmuştur: Eğer asıl kamulaştırma işlemi (idarenin sahadaki uygulaması) mahkemece hukuka aykırı bulunup iptal edilirse; artık o işlemi desteklemek için en başta alınan “acelelik kararının” da hiçbir yasal dayanağı (alt yapısı) kalmayacağından, onun da otomatik olarak iptaline karar verilmesi gerektiği hükme bağlanmıştır.
Bakanlar Kurulu (Cumhurbaşkanlığı) Kararlarının İptali Davaları Alınan acelelik kararına dayanılarak başlatılan acele kamulaştırma işlemlerinin iptali, menfaati ihlal edilen tüm ilgililer tarafından yargıdan istenebilir. Nitekim Anayasa’nın 125. maddesi çok kesindir: “İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır.” Bu anayasal güvence doğrultusunda, Bakanlar Kurulu’nun (veya Cumhurbaşkanının) almış olduğu kararlar da istisnasız yargı denetimindedir. Yalnız şu ince ayrımı belirtmek gerekir ki; en üst makamın aldığı bu karar doğrudan bir kamulaştırma kararı olmayıp, o kamulaştırmanın sadece “acele” usulle yapılmasına yönelik bir izin kararıdır. Ülkemizde özellikle son 20 yıldır hızla artan acele kamulaştırma davaları; HES (Hidroelektrik Santrali) projeleri, kentsel dönüşüm (afet riski) uygulamaları ve dev sanayi bölgelerinin inşası gibi nedenlerle adliyelerde büyük bir artış göstermektedir.
Acelelik Kararının İptali Davasında Görevli Mahkeme Danıştay Kanunu’nun 24. maddesi uyarınca; acele kamulaştırma sürecinin temelini oluşturan ve doğrudan Bakanlar Kurulu (günümüzde Cumhurbaşkanı) tarafından verilen o yüksek “acelelik kararlarına” karşı açılacak iptal davalarında tek görevli mahkeme, ilk derece mahkemesi sıfatıyla doğrudan doğruya Danıştay‘dır.
Kamulaştırma Kararının (Uygulamanın) İptali Davasında Görevli Mahkeme Danıştay’ın bizzat ilk derece mahkemesi sıfatı ile görevli olduğu davalar sadece acele kamulaştırma sürecindeki “acelelik kararının” iptaline ilişkindir. Ancak bizzat ilgili idarenin yaptığı “Kamulaştırma Kararının” (uygulama işleminin) kendisine karşı açılacak iptal davalarında ise görevli makam, 2576 Sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca yereldeki İdare Mahkemeleridir.
Kamulaştırma Kararının İptali Davasında Yetkili Mahkeme Neresidir? Acele kamulaştırma yönteminin işletildiği vakalarda, doğrudan kamulaştırma işleminin iptaline ilişkin açılacak davalarda “yetkili” mahkemenin tespiti; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) taşınmaz mallara ilişkin davalardaki kesin yetki kuralını düzenleyen 34. maddesi uyarınca belirlenir. Bu maddeye göre kesin yetkili merci, söz konusu taşınmazın coğrafi olarak bulunduğu yerdeki İdare Mahkemesidir.
Danıştay, günümüze kadar verdiği birçok emsal kararda şu usul kuralını uygulamıştır: İdare mahkemelerinin, kamulaştırma işleminin (uygulamasının) iptali amacıyla baktıkları davalarda, “Danıştay’da bu işlemin dayanağı olan acelelik kararına karşı açılmış bir dava var” gerekçesiyle görevsizlik kararı verip dosyayı Danıştay’a göndermesini hukuka uygun bularak onamıştır. Yani özetle; acele kamulaştırma sürecinde Bakanlar Kurulunun (Cumhurbaşkanının) acelelik kararına karşı Danıştay’da halihazırda açılmış bir dava varsa, yerel idare mahkemeleri o taşınmaza yönelik kamulaştırmanın iptaline ilişkin açılan davaları görev yönünden reddetmekte ve davacıların talebi üzerine dosyayı Danıştay’a göndermektedir. Danıştay, söz konusu alt davaların ve üst kararın kopmaz bir bütün olduğu gerekçesiyle çelişkili kararlar çıkmaması adına her iki davaya birlikte bakıp tek elden hüküm kurmaktadır.
