Acele Kamulaştırma Uygulaması ve İtiraz Süreçleri
Acele kamulaştırma müessesesi; devletin veya kamu idarelerinin bazı olağanüstü şartlar ve zorunluluklar belirdiğinde, normal kamulaştırma prosedürlerinde geçmesi gereken uzun yasal süreçleri beklemeden, kişilerin özel mülkiyetindeki taşınmazlara derhal ve hızla el koyabilmesine imkan tanıyan, kendine has istisnai bir hukuki yöntemdir.
Normal şartlar altında kamulaştırma; bir kamu idaresinin vatandaşlara sunmakla yükümlü olduğu hizmetleri (yol, hastane, okul vb.) yapabilmesi için ihtiyaç duyduğu şahıs arazilerini, kanunların çizdiği sınırlar çerçevesinde kendi mülkiyetine geçirdiği standart bir işlemdir. Acele kamulaştırma ise, bu standart işleyişin dışına çıkan, şekil şartları çok daha katı olan özel bir kamulaştırma türüdür.
Bilindiği gibi her kamulaştırma işlemi, özünde “kamu yararı” gerekçesine dayanarak anayasal bir hak olan mülkiyet hakkını zorla ortadan kaldıran ağır bir müdahaledir. Tam da bu nedenle yasalar, idareleri bir dizi sıkı adli ve idari sürece tabi tutmuştur. Olağan bir süreçte; önce geçerli bir kamu yararı kararının alınması, arazide hazırlık ve tespit çalışmalarının yapılması, maliklerin pazarlık ve uzlaşmaya davet edilmesi, anlaşılamazsa idare tarafından mahkemede bedel tespiti ve tapu tescil davası açılması şarttır. İdare, ancak tüm bu uzun yargısal aşamalar tamamlanıp bedel ödendikten sonra o taşınmazı kullanma (tasarruf) yetkisine kavuşur. Oysa acele kamulaştırma sisteminde idareye bu kullanım yetkisi davanın en başında verilerek, aciliyet arz eden projelerde kamunun telafisi güç büyük zararlara uğramasının önüne geçilmesi hedeflenmiştir.
Bu durum, Acele Kamulaştırma’nın yasal dayanağı olan 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesinin resmi gerekçesinde de çok net açıklanmıştır: “Acele ve istisnai hallerde, Kanunun önceki (olağan) hükümlerine uyulmasının çeşitli sakıncalar yaratabileceği göz önüne alınarak, kamunun büyük zararlara uğramasının önlenmesi” bu kurumun yegane varlık sebebidir.
Acele Kamulaştırma Kararı Hangi Şartlarda Verilir? Acele kamulaştırma, yetkili idareye hedef taşınmaza daha mahkeme aşamasının başında derhal el koyma ve fiilen girme imkanı tanıyan çok radikal bir yöntemdir. Bu özel uygulamada, taşınmazın tapudaki mülkiyeti dava süreci (bedel tespiti) tamamen bitene kadar asıl sahibinde kalmaya devam eder. Ancak idare, mahkemeden aldığı ilk el koyma kararıyla birlikte taşınmaza fiilen ve hukuken girer. Bu el koyma yetkisi, idareye o arazi üzerinde çok geniş tasarruflarda bulunma hakkı verir. İdare o an itibarıyla arazideki binaları yıkabilir, hafriyat yapabilir, yol geçirebilir, kanallar açabilir veya inşaatın temellerini atabilir.
İşte idareye böylesine geniş yetkiler sunan ve arazide bir daha geri dönüşü imkansız devasa fiziksel değişiklikler yaratan bu kararın alınabilmesi, yasa koyucu tarafından çok sıkı şartlara bağlanmıştır. Bir acele kamulaştırma kararının hangi yasal zeminlerde verilebileceği, Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesinde üç ana temel başlık altında toplanmıştır:
1. Yurt Savunması İhtiyacının Belirdiği Durumlarda Acele Kamulaştırma Kanunun 27. maddesi öncelikle, 3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu’nun uygulanmasını gerektiren, yani doğrudan doğruya “yurt savunması” ihtiyacının doğduğu hallerde acele kamulaştırma yapılmasına izin verir. İkinci Dünya Savaşı’nın zorlu koşullarından hemen önce, 1939 yılında yürürlüğe giren bu Mükellefiyet Kanunu; vatanın savunulması noktasında ordunun acil ihtiyaç duyabileceği her türlü menkul malın veya gayrimenkulün hiçbir gecikme yaşanmadan anında temin edilebilmesi amacıyla düzenlenmiştir.
Ancak acele kamulaştırmanın 3634 sayılı yasa kapsamında işletilebilmesi; fiili bir savaş hali, genel seferberlik ilanı veya savaş tehlikesinin çok yakın olduğu ağır uluslararası kriz ve gerginlik dönemleriyle sınırlandırılmıştır. Hukukçular ve yüksek yargı organları, bu olağanüstü dönemlerde dahi çok önemli bir noktaya dikkat çekerler: Acele kamulaştırma kararı, bireyin en temel hakkı olan özel mülkiyetine derhal el koymakta ve sürecin sonunda bu hakkı kalıcı olarak silip atmaktadır. Dolayısıyla ortada bir vatan savunması durumu olsa bile, eğer idarenin hedeflediği o acil kamu yararına, o taşınmaza sadece “geçici olarak el koymak” suretiyle ulaşılabiliyorsa, mutlak surette bu daha hafif yol tercih edilmelidir. Özel mülkiyeti temelli olarak bitiren acele kamulaştırma kararı yerine, mülkiyetin özünü koruyan geçici işgal ve el koyma yöntemleri işletilmelidir. Acele kamulaştırma mülkiyeti kalıcı olarak yok ettiğinden, en son çare ve sadece en istisnai, zorunlu hallerde başvurulacak bir yöntem olarak kalmalıdır.
2. Özel Kanunların Öngördüğü Olağanüstü Hallerde Acele Kamulaştırma Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesinde işaret edilen bir diğer önemli şart ise, farklı alanları düzenleyen “özel kanunlarda” gösterilen olağanüstü durumlardır. Eğer devletin idari teşkilatına, kendi çalışma alanıyla ilgili özel bir yasada “aciliyet gerektiren durumlarda acele kamulaştırma yapabilir” şeklinde yasal bir yetki verilmişse, bu madde işletilir. Buradaki temel dayanak, tamamen idarenin kendi teşkilat kanunundan veya sektörel yasasından doğan bir düzenlemedir. İdarelere böylesi geniş bir acele kamulaştırma yetkisi tanıyan özel yasalardan bazıları şunlardır:
- 3213 Sayılı Maden Kanunu
- 4646 Sayılı Doğalgaz Piyasası Kanunu
- 2634 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunu
- 6491 Sayılı Türk Petrol Kanunu
- 6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu
- 4737 Sayılı Endüstri Bölgeleri Kanunu
- 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun (Kentsel Dönüşüm)
Yukarıda sayılan bu özel kanunların ilgili maddeleri uyarınca, kurumların yapacakları stratejik faaliyetler için onlara acele kamulaştırma yetkisi verilmiştir. Fakat burada asla gözden kaçırılmaması gereken çok kritik bir hukuki sınır vardır: Bir özel kanunda idareye acele kamulaştırma yetkisi verilmiş olması, o idareye “her istediği projede” bu yetkiyi kafasına göre kullanma hakkı vermez. Yüksek yargı içtihatlarına göre, özel yasalarda yer alan bu yetkiler; ancak durumun gerçekten “olağanüstü” olduğu ve projenin gecikmesinde kamunun ağır bir zarara uğrayacağı hallerle sınırlıdır. Acele kamulaştırma başlı başına istisnai bir rejim olduğundan, idare ancak yukarıdaki katı şartlar fiilen oluştuğunda bu gücü kullanabilir.
Nitekim Yüksek Mahkeme kararlarında (Danıştay); ilgili idarenin sadece kendi özel kanununda yazan o genel yetkiye dayanarak yaptığı acele kamulaştırma işlemlerini peşinen hukuka uygun bulmamıştır. Danıştay, o özel yetkinin ötesinde, Kamulaştırma Kanunu’nda asıl aranan “olağanüstü aciliyet” durumunun o somut olayda fiilen var olup olmadığının da yerel mahkemece titizlikle araştırılmasını istemiş ve eksik incelemeyle verilen kararları bozmuştur. Anayasa Mahkemesi ve Danıştay’ın yerleşik içtihatları son derece nettir: Bir kurum (örneğin EPDK veya Karayolları), özel kanunundan doğan acele kamulaştırma yetkisini ancak ve ancak Kamulaştırma Kanunu’nun ruhunda yatan o olağanüstü ve acele hallerin varlığı ispatlandığında kullanabilir. Bu sebeple idareler, acele kamulaştırma yetkisini sınırsız ve keyfi bir silah gibi her projede kullanamazlar. İdarenin atacağı acele kamulaştırma adımı; mutlaka durumun yakıcı aciliyetinden doğmalı, üstün bir kamu yararı taşımalı ve eğer gecikilirse kamunun telafisi çok güç bir zarara uğrama ihtimalini barındırmalıdır. Tüm bu unsurlar gözetilmeden, sırf “benim özel kanunumda yetkim var” diyerek yapılan bir acele kamulaştırma işlemi açıkça hukuka aykırıdır.
3. Cumhurbaşkanlığınca (Eski Bakanlar Kurulunca) “Acelelik Kararı” Alınan Haller Acele kamulaştırma kapısını aralayan üçüncü ve son şart ise; bizzat en üst yürütme organı (geçmişte Bakanlar Kurulu, günümüzde Cumhurbaşkanı) tarafından o projeye veya duruma özel olarak bir “Acelelik Kararı” (kamu yararı aciliyeti) alınmış olmasıdır. Kamulaştırma Kanunu m. 27 gereğince; acilen yapılmasını zorunlu gördüğü bir yatırımı bulunan ilgili idare (örneğin bir Bakanlık), en üst makama başvurarak söz konusu taşınmazlar için “acele kamulaştırma yapılabilmesine izin veren” bir karar çıkartılmasını talep edebilir. Ancak idare bu başvuruyu yaparken, projenin neden bu kadar acil olduğunu, gecikirse ne gibi zararlar doğacağını çok somut, maddi ve inandırıcı gerekçelerle raporlamak zorundadır.
Yürütme organı (Cumhurbaşkanlığı/Bakanlar Kurulu), idarenin sunduğu bu dosyayı ve gerekçeleri haklı ile inandırıcı bulursa, idarenin o projeyi normal değil de acele kamulaştırma usulüyle yapabilmesine vize veren “Acelelik Kararı”nı imzalar ve yayımlar. Bu karar son derece yetkeye sıkı sıkıya bağlı bir işlemdir ve sadece en üst yürütme makamı tarafından alınabilir; bu yetkinin alt kademedeki başka bir kuruma veya genel müdürlüğe devredilmesi kesinlikle yasaktır. Nitekim geçmişte, Bakanlar Kurulu’nun kendisine ait olan bu acelelik kararı alma yetkisini Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na (EPDK) devretmeye çalıştığı bir idari işlem, Danıştay tarafından yetki gaspı gerekçesiyle iptal edilmiştir. En üst makamların aldığı bu “Acelelik Kararları” kesinlikle yargı denetiminden bağışık (muaf) değildir. İdarelerin acele kamulaştırma yapabilmesinin önünü açan bu Bakanlar Kurulu / Cumhurbaşkanı kararları, şayet Kanun’un 27. maddesindeki o ağır şartları (olağanüstülük, aciliyet) taşımıyorsa, Danıştay tarafından defalarca iptal edilmiş ve projeler durdurulmuştur.
“Acelelik Kararı”nın Hukuken Taşıması Gereken Unsurlar
- İdareler tarafından, sınırları belirsiz, son derece genel nitelikte ve hedefsiz (ölçüsüz) bir “Acelelik Kararı” kesinlikle alınamaz. Danıştay içtihatlarında; konu, proje veya bölge yönünden hiçbir sınırlama getirmeyen, ileride yapılacak olan tüm sıradan kamulaştırma işlemlerinde dahi acele kamulaştırma hükümlerinin otomatiğe bağlanması sonucunu doğuracak türden genel geçer kararların (torba kararların) hukuka aykırı olduğu vurgulanmıştır. Yüksek mahkeme, bu tarz toptancı kararların vatandaşın mülkiyet hakkının korunması ve sınırları konusunda büyük bir hukuki belirsizlik yarattığına hükmetmiştir. Danıştay’ın bu iptal kararlarındaki temel felsefesi; yürütmenin elindeki “Acelelik Kararı” silahının, bireyin kutsal mülkiyet hakkına yönelik ölçüsüz ve keyfi bir saldırı aracına dönüşmesini engellemektir. Yargısal denetimin en temel amacı, devletin kamu yararı iddiası ile bireyin hak ve özgürlükleri arasındaki o hassas anayasal dengeyi korumaktır.
- Yayınlanan bir “Acelelik Kararı”nda, hangi taşınmazların acele kamulaştırılacağının tek tek, ada ve parsel numaralarıyla (nokta atışı) gösterilmesi zorunludur. Danıştay, Bakanlar Kurulu (Cumhurbaşkanı) kararlarında sadece “şu bölgedeki yerler” gibi muğlak ifadeler kullanılamayacağına; el konulacak her bir taşınmazın, o taşınmaza özgü kamulaştırma sebepleriyle birlikte karara ekli listelerde açıkça belirtilmesi gerektiğine hükmetmiştir.
- Bir Acelelik Kararının hukuken doğabilmesi için ortada gerçekten sıradışı ve “olağanüstü” bir kriz veya ihtiyaç durumu olmalıdır. Bu kararların geçerliliği, doğrudan doğruya Kanunun 27. maddesinde tek tek sayılan o özel ve istisnai zorunluluk hallerinin fiilen var olmasına bağlıdır. Sadece var olması yetmez; alınan kararın tartışmasız bir “üstün kamu yararı” taşıması ve dosyasında son derece somut, teknik ve tatmin edici haklı gerekçelere dayanması şarttır.
Acelelik Kararlarına Karşı Yargı ve İtiraz Yolu Devletin en üst kademesi (Cumhurbaşkanı / Bakanlar Kurulu) tarafından alınan bu acelelik kararlarına karşı elbette yargı yolu açıktır ve doğrudan itiraz edilebilir. Danıştay, acele kamulaştırma sürecinin startını veren bu “Acelelik Kararı”nın aslında “genel düzenleyici işlem” karakteri taşıyan yüksek bir idari işlem olduğunu belirtmiştir. Bu nedenle dava açma sürelerinin de bu niteliğe uygun olarak çok dikkatli hesaplanması gerekir. Yüksek Mahkeme, Resmi Gazete’de yayımlanan bu kararnameye karşı dava açma süresinin doğrudan ilan (yayımlanma) tarihiyle birlikte işlemeye başlayacağını; ancak eğer idare daha sonradan bu genel karara dayanarak taşınmaz maliki hakkında somut bir “uygulama işlemi” (örneğin tebligat veya kıymet takdiri) tesis ederse, işte o zaman dava açma süresinin yeniden canlanacağını içtihat etmiştir. Bu durumda taşınmaz sahibi davacı, kendisine yapılan o somut uygulama işlemiyle birlikte, o işlemin dayanağı olan asıl Bakanlar Kurulu / Cumhurbaşkanı kararına karşı da yasal süresi içinde iptal davası açabilecektir. İlanı zorunlu olan genel düzenleyici idari işlemlere karşı dava açma süresi kural olarak, Resmi Gazete’deki ilan tarihini izleyen günden itibaren tam altmış (60) gündür.
Danıştay kararlarında çok kritik bir bağ daha kurulmuştur: Eğer asıl kamulaştırma işleminin (uygulamanın) kendisi mahkemece hukuka aykırı bulunup iptal edilirse; artık o işlemi desteklemek için en başta alınan “acelelik kararının” da hiçbir yasal ve mantıki dayanağı (alt yapısı) kalmayacağından, onun da iptaline karar verilmesi gerekmektedir.
Acelelik Kararlarının İptali İstemiyle Açılan Davalar Taşınmazı risk altına giren tüm ilgililer, yürütmenin aldığı acelelik kararına dayanılarak başlatılan acele kamulaştırma işlemlerinin iptalini yargıdan talep edebilirler. Nitekim Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 125. maddesi çok kesindir: “İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır.” Bu açık anayasal güvence doğrultusunda, ister Cumhurbaşkanı isterse (eski sistemde) Bakanlar Kurulu olsun, alınan her karar Türk mahkemelerinin denetimine tabidir. Ancak burada ince bir hukuki ayrıntıyı belirtmek gerekir: En üst makamın Resmi Gazete’de yayımladığı o karar aslında doğrudan bir “kamulaştırma el koyma kararı” değil; sadece ilgili idareye “sen bu kamulaştırmayı olağan değil, acele usulle yapabilirsin” şeklinde verilen bir izin ve statü kararıdır. Son 20 yıllık istatistiklere bakıldığında; özellikle devasa HES (Hidroelektrik Santrali) projeleri, ülke çapındaki kentsel dönüşüm (afet riski) uygulamaları ve yeni organize sanayi bölgelerinin inşası gibi dev yatırımlar nedeniyle Türkiye’de acele kamulaştırma davalarında adeta bir patlama yaşanmaktadır.
Acelelik Kararının İptali Davalarında Görevli Yargı Mercii 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24. maddesi son derece açıktır: Acele kamulaştırma sürecinin temelini oluşturan ve doğrudan Bakanlar Kurulu (günümüzde Cumhurbaşkanı) tarafından alınan o yüksek “Acelelik Kararlarına” karşı açılacak iptal davalarında tek görevli mahkeme, ilk derece mahkemesi sıfatıyla doğrudan doğruya Danıştay‘dır.
Kamulaştırma İşleminin (Uygulamasının) İptali Davalarında Görevli Mahkeme İdari yargı sistemimizde Danıştay’ın bizzat “ilk derece mahkemesi” olarak baktığı davalar sadece yukarıda bahsettiğimiz en üst makamın “acelelik kararının iptaline” yönelik davalardır. Ancak iş sahaya inip de ilgili idarenin (örneğin Belediye veya Karayolları) bizzat yaptığı “Kamulaştırma Kararının” (uygulama işleminin) kendisine karşı açılacak iptal davalarında ise görevli makam, 2576 Sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca yereldeki İdare Mahkemeleridir.
Kamulaştırma Kararının İptali Davalarında Yetkili Mahkeme Neresidir? Acele kamulaştırma prosedürünün işletildiği vakalarda, doğrudan kamulaştırma işleminin (uygulamasının) iptali için açılacak davalarda “yetkili” mahkemenin neresi olacağı hususu; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) taşınmaz mallara ilişkin davalardaki kesin yetki kuralını düzenleyen 34. maddesi uyarınca belirlenir. Bu maddeye göre kesin yetkili merci, el konulan o taşınmazın coğrafi olarak bulunduğu yerdeki İdare Mahkemesidir.
Danıştay, günümüze kadar verdiği sayısız emsal kararda şu önemli usul kuralını oturtmuştur: Eğer yereldeki bir İdare Mahkemesi’nde kamulaştırma işleminin (uygulamasının) iptali için bir dava açılmışsa; fakat o kamulaştırmanın dayanağı olan Cumhurbaşkanlığı (Bakanlar Kurulu) “Acelelik Kararının” iptali için de Danıştay’da hali hazırda açılmış devam eden paralel bir dava (bağlantılı dava) varsa, İdare Mahkemeleri genellikle Danıştay’daki o ana davayı gerekçe göstererek kendi dosyaları hakkında “görevsizlik” kararı verirler. Danıştay, yerel mahkemelerin verdiği bu görevsizlik kararlarını sürekli olarak onamaktadır. Yani özetle; süreç içerisinde Danıştay’da “Acelelik Kararına” karşı açılmış bir dava tespit edilirse, yerel idare mahkemeleri uygulamanın iptali davasını görev yönünden reddeder ve davacıların talebi üzerine o alt dosyayı da Danıştay’a gönderir. Danıştay, uygulamanın asıl temel karar (acelelik) ile kopmaz bir bütün oluşturduğu ve birbiriyle çelişen kararlar çıkmaması gerektiği gerekçesiyle, her iki davayı birleştirerek tek elden inceleyip karara bağlamaktadır.
